而宪法对社会核心价值之确认，构成宪法权威之理据，并可将形式意义的话语共识升华为实质性的宪法价值共识。
典型的未型式化行为包括非正式协议、公布、沟通、协商和指示等。为容纳更多的未型式化行为，行政行为在归类标准、构成要件、法律效果的衔接等诸多方面都需做相当的调试和修正，甚至要从整体上扩大现有的概念范畴，但这些改变是否会导致既有体系的涣散溃败，是否会使其彻底丧失作为法治国规制工具的性格[116]同样令人堪忧。
[25] Hoffmann-Riem/ Schmidt-Assmann, Innovation und Flexibilitaet des Verwaltungshandelns,Baden-Baden，1994, S.199 [26]德国法关于行政行为合法性要件和法律效果的具体阐释，将法治国对于行政的具体要求，转化为有关行政行为法律效果的如果……那么……的条件性纲要，据此，人们也得以运用合法/非法这种卢曼所说的法体系的特定符码来观察、评定和约束行政，因此，行政行为的基本框架就是由构成要件和法律效果两部分组成。[27] Schmidt-Assmann, Das Allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee:Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung, Heiderberg, 2002,S.225 [28] 赖恒盈：《行政法律关系论之研究——行政法学方法论评析》，元照出版社2003年版，第60页。在迈耶的上述创设活动中，我们能够显见其鲜明的目的追求和功能考量。尽管经典的教科书无一例外将行政行为作为重点，但因为概念本身的轮廓不清，功能不明，其作为学科基石的原因从未被彻底说明[130]。而这种体系化整合又不仅提升了行政整体的稳定性和可预见性，同样大大缩减了个别领域的复杂。
对未型式化行为予以规范的另一有效方式是将其纳入行政程序的规范。[30] Otto Bachof, Die Dogmatik des Verwaltungsrechts vor den Ggegenwartsaufgaben der Verwaltung,, VVDStRL 30(1972), S.231. [31] Hartmut Bauer, Verwaltungsrechtslehre im Umbruch?, Die Verwaltung 25 (1992), S.314. [32] 赖恒盈：《行政法律关系论之研究——行政法学方法论评析》，元照出版社2003年版，第59页。其二，介于省级市和县级市之间的市，又可能包括两种情形，即地级市和副省级市。
根据蔡定剑教授在其著作《宪法精解》中的观点，现行宪法为副省级市提供了规范依据。例如1989年通过的《城市规划法》[17]第3条规定，本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。我国现行宪法第89条规定，国务院可以根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。16市的经济管理权限有关规定执行。
国家治理体系和治理能力现代化是坚持和完善中国共产党的执政地位，完善和发展中国特色社会主义制度，实现中华民族伟大复兴的中国梦的必然选择。在我国，由于较大的市享有地方立法权，因此具有城市发展及治理的法律优势。
自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。[24]参见蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第201页。【摘要】城市在国家的现代化进程中，发挥重要功能。因此，由计划单列市向副省级市过渡，通过提高城市的行政级别，进一步消解市与省之间矛盾，有利于加快中心城市自身的经济与社会发展，有利于更好地发挥中心城市对周边地区经济发展的带动作用。
同时在1995年2月19日，中编发[1995]5号文件中明确了副省级市与省的关系问题。德国中世纪有一句名言：城市的空气使人自由。百度百科的解释：市，一种行政区划，中国省、自治区、自治州下的一级地方国家行政区域，有中央直辖和省（自治区）辖等。《美国宪法百科全书》的解释是：法官应该尽最大可能主要依据宪法自身的语言来解决宪法问题。
[38]基于此，中国市制改革要以宪法为根本依据，以深化改革科学推进城市化进程为最终目的，以制度创新为主要手段。1983年2月8日，中共中央、国务院发出文件，决定对重庆市实行第三次计划单列，赋予省级经济管理权限。
[10]《现代汉语词典》，商务印书馆1978年版，第162页。完善城镇化健康发展体制机制，推动大中小城市和小城镇协调发展，优化城市空间结构和管理格局等作为全面深化改革的具体内容之一，也必须实现依宪依法改革。
[18]有学者指出，一国宪法发展首先以文本为基础，调整国家与社会生活的根本依据是宪法文本。副省级市属于特殊的省辖市，并没有在省、自治区、直辖市之外增加省级建制，因此并无违反宪法的规定。二、城市与市的概念界定 笔者注意到，《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》既使用了城市的措辞，也使用了市的措辞。公民权利产生国家权力，国家权力服务公民权利，公民权利制约国家权力[39]的宪法原理在建设现代化、多功能、和谐、文明的城市中得以充分体现。城市的学理及法律内涵，应从三个角度解读。[29]因此通过立法或者国务院的文件均可具体明确较大的市的概念及范围。
《英汉法律辞典》，法律出版社1998年版，第129页。[40]因此，不但没有达到市管县制度改革的本义，反而影响了县域经济社会的发展。
（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。由于超大城市的身份诱惑，还有为数不少的接近1000万城区常住人口的城市希望能够进入超大城市的行列。
之后国务院分别于1984年、1986年、1987年、1988年、1989年又陆续批准武汉、沈阳、大连、哈尔滨、广州、西安、青岛、宁波、厦门、深圳、南京、成都、长春等实行计划单列，一共有14个计划单列市。而在全面深化改革，全面推进城市化进程，实现城乡一体化发展的要求下，开放城市作为一种城市类型存在的法律和现实意义均已不大，属于典型的过渡性城市类型，因此既没有宪法直接依据，也缺少法律上的生长空间。
因此城市治理现代化是国家治理现代化的重要内容。[34]参见李鸿才、卓泽渊：《应提高计划单列城市的法律地位》，《改革》1987年第1期，第71页。因此建议通过宪法解释，明晰较大的市的概念，并适度扩展较大的市的范围。[27]从市制上看，直辖市由中央政府直接管辖，具有特殊的城市管理权限，再加上扁平化的行政区划体制，因此在城市发展中具有明显体制优势。
而且，现行宪法第30条所设定的我国地方行政区域的架构是三级制，即省、县、乡三级，自1983年市管县制度改革以来，大量出现的地级市，导致了我国地方行政区域的实际架构是四级制，即省、市、县、乡四级，某种意义上是违宪的。[30]参见李晓玉：《中国市管县体制变迁与制度创新研究》，华中师范大学2008年博士学位论文，第30页。
但副地级市的存在，从宪法上看，存在如下问题：其一，依据现行宪法第27条，国家机构的设置以精简为原则，副地级市的出现导致了我国市的层级过多，违反宪法原则。全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。
县级市本身具有宪法依据，而且可以促进我国的城市化进程。（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市。
[26] （二）市的宪法概念 直辖市是指由中央人民政府直接管辖的市。[33]参见李晓玉：《中国市管县体制变迁与制度创新研究》，华中师范大学2008年博士学位论文，第30页。《立法法》第63条规定，本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。《汉英法学词典》，法律出版社1998年版，第711页。
三、现行宪法第30条关于市的规范内涵 法学实质上是解释学或规范学。五、中国市制改革的创新建议 全面深化改革是建设社会主义现代化国家的必由之路。
[36]参见许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社2010年版，第212页。加强城乡规划管理，研究拟定城市规划，促进城镇化健康发展是其主要职责。
因此，城市治理的现代化意味着依法治理、依宪治理，城市的发展、规划、管理等均应依法依宪进行。尽管《立法法》、《地方组织法》等对较大的市做了相应界定，国务院也批准了18个较大的市，但是较大的市的概念在宪法及法律上并不明确，而且从不同的法律规定及国务院的批准来看，存在一定的歧义。
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